对道路运输管理非现场执法模式的探究
对道路运输管理非现场执法模式的探究
郑亮
杭州市道路运输管理局 杭州 310014
摘要：当前道路运输市场在发展，我们面临的执法环境也在改变，原有的执法模式已不能很好地适应当前的情况。在推进非现场执法的过程中，需要更多地从运管的执法实际出发，努力构建“运管式”执法新机制；同时也需要注意履行好执法程序，完善告知制度等事项。
关键词：非现场执法 监控设备 勤务机制 执法思路
告知制度
前言
随着城市的快速扩张和城市人口的急剧增加，市民出行的人次和频率大大增加，带动了道路运输市场的快速发展。截止2014年底，杭州主城区出租车总量为9967辆，营运大客车为7491辆，巨大的营运车辆数目给交通运管部门的行业管理带来巨大压力。 “黑车”、“四小车”非法营运等问题依旧存在的同时，网络约租车等新现象又不断涌现，运管的稽查执法工作更是面临严峻考验。在目前形势下，大幅度增加执法人员数量已不现实。如何转变执法模式，向科技要力量、要效率，从根本上遏制违法违规营运行为，成为摆在交通运管部门面前的一个重要课题。交警、城管等横向部门的实践经验证明，以监控系统等信息化系统以及科学执法装备对违法行为自动检测记录为主要手段的非现场执法模式的应用，不仅有利于提高管控效率，丰富管理手段，缓解当前执法力量不足的现状；而且也有利于加快推进交通管理现代化和科技化的进程，成为今后道路交通管理改革的发展方向之一。
传统稽查模式的局限
在传统的稽查执法工作中，通常是执法人员先发现涉嫌违法行为，接着进行系列的调查取证工作，最后告知涉嫌违法行为当事人在规定的时间内到指定地点去接受进一步的调查处理。在这个过程中，执法人员首先是要在现场，且主动发现违法行为并直接与违法当事人接触，再按照规定程序对整个违法行为作出处理。所以，整个过程只能从现场做起，其次是整个过程必须依靠执法人员来完成。因此，经常会出现这样的结果：执法人员的工作责任心越强，查处违法的数量就越多；由于执法人员的执法能力和水平不同，使执法产生的效果也不同。另外，现场执法具有即时性，不能再现事件的整个本来面貌，在一定程度上影响了执法人员正确使用执法权，将可能出现管控不力的隐患。
非现场执法的特点和作用
非现场执法不同于现场执法，执法人员一般不必出现在违法现场，而是通过利用较先进的技术设备（包括监控探头、执法记录仪、摄像机等电子设备）记录当事人的违法行为，并以记录结果为主要证据来对当事人依法进行处罚的一种方式。与传统的现场执法相比，非现场执法有以下几方面特点：一是查处违法行为通过一定的技术手段来进行，不受地点、时间和天气的限制，既解放了执法力量又提高了监管效率；二是监管范围广，非现场执法不受地理位置的影响，即使在没有执法人员执勤的地方，仍可实现远程实时监控，管理的死角和盲区得以有效消除；三是工作时间长，监控设备在不出现故障的前提下，基本可以实现全天候覆盖；四是查处的效率高，在利用得当的前提下，监控设备能够发现的违法行为将远远多于现场执法；五是违法证据可再现，非现场执法是以电子设备获得的视听资料作为行政处罚的主要证据，这些证据能形象、直观地反映整个违法事实，这是其他证据所无法比拟替代的；六是“查”、“处”分离，执法人员不直接与当事人接触，一定程度上避免了执法不公、随意性大等问题。
非现场执法在运管稽查工作中的现状
目前运管部门正在逐步推进开展的非现场执法模式，将有效地改变我们现有的执法模式，更会在很大程度上改善我们目前面临的工作任务重，执法人员少的局面。
但是运管的大量一线执法工作，同交警等较为成熟运用非现场执法方式的执法单位相比，有其不同性和特殊性。简言之，就是运管日常的大量执法案件在执法主体（运管）和执法对象之外，还需要有第三方，也就是乘客的相应证言证词，才能合法合规的完成整个执法程序。从这个层面上来看，我们目前能够直接利用非现场的视听资料来作为定案依据的案件类型还是较为狭窄的，主要集中在“出租车不按规定秩序承运”、“客运班车不按批准的客运站点停靠”和“班车客运经营者站外揽客”等一些显性违章案由的查处处理上。
努力构建“运管式”执法新机制
对于运管现在面对的诸如“黑车”非法营运和出租车拒载等执法重点和难点，单靠非现场执法所提供的视听证据，还不能予以有效的处理。这就需要我们在日常执法中积极探索实践，努力构建“运管式”执法机制，即实现现场与非现场的无缝链接。具体来说，就是以信息化监控设备为执法导向，以一线稽查队员为执法主干，对包括场站在内等重点区域的违法违规营运行为做到第一时间发现，第一时间出动，第一时间查处，真正让我们的一线稽查能够达到有的放矢，精确打击，提升执法成效，提高执法形象。要实现这一“运管式”执法模式，要努力在以下三方面有所提升突破：
第一，要持续加大视频监控设备的部署密度。目前运管部门的信息化设备特别是在重要路段的监控探头覆盖率较低。在这种前提下，一方面应积极主动同公安、交警及城管等执法部门沟通联系，争取得到横向部门的协助支持，利用他们的信息平台，为运管的日常执法助力，提升运管的非现场监管成效。另一方面，运管更应着手积极完善自己的监控平台，强化信息化监管，在城区各重要地段增加探头监控覆盖率，实现对车站、商场等人流和车流密集地段的实时非现场管控。
第二，要积极调整执法人员勤务机制。现在的道路运输市场在不停发展，我们的执法环境也在不断变化，各类违法违规营运行为发生的地段、时间都有所改变。对此，我们要以推进非现场执法工作为契机，按照全覆盖、责任化、动态化、信息化的原则，不断完善我们的勤务机制和应急模式，通过全天候的非现场监管获取各类信息，针对各类违法违规营运现象，做到第一时间发现，第一时间出动，第一时间查处，确保有能力应对各类应急任务。
第三，要不断转变稽查执法思路。一线执法应逐步向有的放矢，精确打击转变。主要是指将原有的路面巡查或者蹲点布控等执法模式适当转变，应更多地重视群众举报和舆论曝光，将一些涉嫌经常性存在非法营运、社会影响较为恶劣的路段区域和违法车辆作为稽查关注重点，将我们有限的执法力量更多地放在这方面。针对这些地段和车辆，通过积极的非现场监控手段，帮助执法人员及时获取信息、锁定证据，从而进行有效冲击和查处，打击非法营运势头，改善道路运输市场的环境，同时更会在社会上形成良好的舆论氛围，提升交通运管的社会形象和认同度。
对非现场执法中易出现问题的建议
针对运管部门正在逐步推进的非现场执法机制，结合其他横向执法部门在非现场执法过程中已经出现过的一些不足和问题，我们认为在接下来推进开展的非现场执法工作中应该对以下两个方面给予关注：
第一，要确保取证的合法性。在非现场执法过程中，行政执法机关处于绝对的优势地位。因此非现场执法点的设置更要注意做到事前公示，告知道路运输参与者。电子监控设备的设置应当遵循科学、规范、合理的原则，设置的地点应当有明确规范的标志标识，要确保非现场执法在公开、公正、公平的原则下进行，提高运管非现场执法的社会公信力。
第二，要确保告知的及时性。根据《行政处罚法》相应规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。在非现场执法过程中，我们的一线执法人员要严格执行非现场执法的告知义务，要切实明确并有效落实一整套的告知制度，包括告知义务、告知期限、告知方式、告知内容等，其中的告知内容应当包含当事人的违法事实、应受到的处罚、处罚的法律依据以及享有的权利等。
近年来，交通运输行业一线稽查执法与管理工作取得了一些进步，作为稽查执法手段之一的非现场执法也开始逐步推进。随着道路运输市场的发展和执法环境的变化，传统的稽查模式已不能很好地遏制违法营运行为多发的势头，特别是在执法力量不足的情况下，依靠科技手段的非现场执法模式将会发挥重大作用。但是，在具体应用非现场执法模式的过程中，我们应该更多地从运管的执法实际出发，努力构建“运管式”执法新机制，通过调整勤务机制，转变稽查思路，让我们的非现场执法更加有针对性和实效性，最终实现现场与非现场的无缝链接，切实有效提升运管对道路运输市场的监管效能。
考文献：
【1】丁立民：《非现场执法利弊谈》，载于2005年6月13日《法制日报》
【2】杨杭：《完善交通管理非现场执法模式的思考》，浙江公安高等专科学校学报2005年06期
【3】武堃：《通管理中公安部门非现场执法问题研究》，江苏警官学院学报2006年03期
【4】赵新勇;付长青;方丽庄：《现场执法系统建设模式探讨》，中国交通信息产业报2007年11期
【5】黄嫱：《现场执法的现状及完善》，上海公安高等专科学校学报2007年03期
（作者系杭州市道路运输管理局拱墅管理处 郑亮）
