城市建设工程渣土水路外运处置模式探究
摘要：当前五水共治、大气治理、垃圾收集处置等工作是美丽中国、美丽杭州建设的重要任务。而城市发展过程中势必产生大量的城市建筑工程渣土，如何加强综合治理、完善运输处置，如何体现环保、低碳、节能、绿色的目标原则就成为城市环境保护治理的重点工作，也是健全生态文明建设体制机制的重要组成部分，更是保障城市美好生活的关键所在。文章结合杭州市建筑工程渣土处置现状评估，分析面临问题及其原因，提出加强渣土水运模式研究的必要性、可行性和发展前景，阐述渣土水路运输处置指导思想、基本原则与工作目标；重点围绕水路运输处置综合治理方法以及构建杭州市渣土水运处置新型联动管理模式提出建议对策，保障水路运输处置的标准化、规范化、有序化，推进城市经济社会健康可持续发展。
关键词：建筑工程渣土 处置模式 研究
一、研究背景
1、贯彻建设两美浙江、打造美丽杭州省市战略决策的需要
渣土治理工作是治水、治气、治废工作的重点，也是政府工作报告中明确的重点任务，更是杭改十条“围绕推进美丽杭州建设，健全生态文明建设体制机制”的重要组成部分。环保、低碳、节能的渣土水运理应在美丽杭州建设中发挥其应有的作用，相关部门应共同推进渣土水运工作。同时，随着大运河申遗成功，主城区渣土水运的关键力量——运河市区段的渣土水运将面临着运河环境保护的新任务，城市居民和游客对运河的生态幸福指标要求越来越高，因此，水路外运消纳场地的选址以及运输过程的监管都将面临新的问题和更高的环保要求。
2、城市空间和功能的双重扩张，解决“渣土围城”困局的需要
近年来，随着城市空间和城市功能的不断扩张，杭州房地产及商业中心建筑项目、城市基础设施建设项目、民生工程建设项目以及河道疏浚工程不断推出，产生了大量的渣土（泥浆），数量庞大，以2013年为例，仅以166个建设系统在建项目、集体土地21个拆迁项目、国有土地29个拆迁项目以及地铁1号线产生的渣土（含泥浆）计算，杭州主城区每年工程渣土产生量3000多万方。原先渣土运输往往依靠渣土车来完成，由于渣土车受“计量取酬”驱使，超载、超速、中途倾倒渣土等违法现象较为突出，噪音渣土扬尘等环境污染防治、城市道路拥堵治理难度大。杭州是水运强市，而水运成本低、环境污染小、运输路线方便快捷，从水路运输渣土泥浆，对节能减排、缓解城市交通拥堵等方面都有优势，在渣土道路运输受限的情况下，渣土水运如何在城市建设中发挥其应有的作用是一个值得研究的课题。
3、渣土水运现状与发展要求不适配，实现综合长效治理的需要
尽管杭州内河已经在工程渣土外运中发挥作用，但由于相关法律法规和地方规章的滞后，依法治理的手段缺乏，规范管理程度相对较低，以致于造成渣土水运临时泊点及消纳场地设置与城市发展规划的对接性较弱。同时，由于市场对水路外运的需求甚为强烈，如何解决企业实际诉求、健全市场准入退出机制、加强部门联动协作，实现综合治理和长效治理等工作任务已经摆在政府和行业管理部门面前。
二、现状分析
（一）杭州市渣土运输及处置的基本现状及问题分析
1、渣土出土量逐年递增，而渣土消纳场地已经匮乏
近年来，杭州市建设项目持续增长，所产生的工程渣土一直处于高位水平。据城管部门估算（根据各部门数据），杭州市（十城区）每年产生的工程渣土总量保守估计在8000万方以上，杭州主城区每年工程渣土产生量约2000万方。但是，目前以武林广场为中心40公里范围内的杭州市（主城区）已没有专用处置场地，一般只有运至周边地区予以解决。
2、渣土处置及运输现状堪忧，偷倒乱倒现象长期存在
工程渣土产生量的高速增长与处置场地缺乏之间产生的矛盾，直接导致了两个比较严重的后果。一是建设工程项目按照规定办理手续的数量不断减少，80%左右的工程渣土量处于无序的自我平衡中。一旦无序处置局面长期存在，必将造成环境污染、水资源污染和渣土围城的严重后果。二是工程车偷倒乱倒现象长期存在，渣土偷倒乱倒、抛撒滴漏、无序运输等问题屡禁不绝。
3、城市治理制约渣土运输处置，水路外运处置规章体系不完善。随着城市化的不断发展和城市治理工作的需要，渣土道路运输越来越受到文明城市建设、城市市容管理、居民百姓诉求的限制，一般渣土工程车只允许晚上在非主干道路上运输，渣土出土量与处置量难以平衡。2011年起，由于重点民生工程以及市场自身发展的需要，通过码头利用水路资源进行中转模式开始形成，并逐渐成为杭州市渣土运输的主要力量。至2014年，杭州港主城区临时作业点15个（其中5个废土点，10个泥浆点），全年渣土水运量约2000万方。但是，由于城市管理和渣土管理的法规相对较少，地方规章相对较早（市政府2003年发布），造成水路外运处置工作尚未实现统一管理。
（二）推行杭州市渣土水运处置、加强渣土水运管理的必要性和可行性
1、提升政府社会治理能力的必然要求
渣土水运管理不仅是渣土的水上运输，还包括了码头（装卸点）建设与监管、陆路运输衔接、消纳场地规划与利用、渣土资源化综合利用等多个环节。渣土运输还伴随着环境保护、交通安全、交通治堵等民生问题，因此，渣土水路外运处置需要的是政府顶层设计、多部门协调、社会组织（第三方）参与和社会公众监督等全方位的社会治理，加强渣土水运管理是体现政府社会治理能力的重要标杆。
渣土处置管理作为城市固体废物管理的一个重要方面，其影响是多方面。运输过程中的渣土撒落，乱倒、偷倒渣土等现象以及车身不洁的车辆都会将泥土带至码头处置场地周边地区，对城市市容环境卫生的影响是明显的，渣土码头（装卸点）、运输船舶管理不规范，也将影响到城市环境尤其是水资源环境。因此，加强渣土水运以及水运环节前后的陆路运输管理，是加强城市环境综合整治的重要一环，是推进城市综合管理和和城市问题治理的重要方面，是坚持城市环境可持续发展的重要内容。
2、服务城市建设发展的现实要求
杭州市的城市建设仍将处在一个持续高速发展时期，渣土（泥浆）出土量将会持续增长，现实渣土管理中的矛盾及市场运行中的问题，必须通过发展渣土水运以及加强渣土水运管理的契机加以缓和。因此，无论从服务城市建设的宏观背景看，还是从解决渣土围城的实际问题看，发展内河渣土水路外运、加强渣土水运管理都有着十分重要的意义。
3、城市绿色低碳交通的发展趋势
由于渣土道路运输存在燃油消耗多、碳排放量大、载运方量小、运输成本高、交通压力大、环境污染多等多方限制，而渣土水运则具绿色、低碳、经济、环保等多重优势。一艘船舶（300吨）运输1次，需要10吨卡车约30辆才能完成。1000万吨水运量需10吨卡车每天不间断运2740车次，道路交通将每30秒增加一辆卡车流量，交通拥堵压力将会大大增加，碳排放量和路面扬尘将会大幅增加。据不完全统计，一辆载重量10吨的卡车从杭州市区的建筑工地满载行驶到德清的消纳场所，在途燃油消耗、规费等成本平均在34元/方，而一艘载重吨在300吨的货船相对应的物流成本在25元/方，两者相差30%～40%。因此，发展渣土水运，加强渣土水运管理是城市绿色低碳交通的发展趋势。
三、构建杭州市渣土水路外运处置新型联动管理模式
（一）高位领导机制
渣土水运涉及的部门多、事项多，因此，应构建高位领导机制，成立工程渣土管理领导小组，由市长或分管副市长担任组长，各相关职能部门主要领导担任成员，领导小组下设渣土办，将渣土水运管理工作纳入渣土处置和城市管理的整体工作，由城管部门作为牵头部门统一管理。通过高位领导、高位协调和高位监督，一是彻底解决部门间推诿扯皮、形式主义的弊端，加强部门间协同作战能力，资源共享，将外部协调难的问题通过工作联系机制转化为内部流程优化处理。
（二）闭环管理机制
渣土处置包括项目审批、出土、运输、堆载、装卸、消纳等环节，水路外运处置主要是涉及码头堆载、装卸和船舶运输等环节，由于渣土本身没有价值，防止偷排投倒等现象出现，应构建从渣土处置计划（建设项目审批）到渣土出土，从渣土运输到渣土消纳场地处置消纳的整个链条的闭环管理机制，水路外运处置也应通过联单制度或信息化手段健全闭环管理机制，做到监控无死角、管理无脱节。
（三）联动协作机制
一是明确部门职责分工，建立联席会议制度。通过前期协调对接，以市政府名义明确职能部门职责分工，强化考核督查。每月或者每季度召开一次联席会议，通报情况，交流经验，协调解决执法中出现的问题，研究确定督办的执行案件，制定解决治理工程渣土偷乱倒等顽症难题的对策，根据各部门职能分工，共同对渣土转卸点（含工地、临时泊点或渣土码头）及渣土（泥浆）水陆联运行为进行管理和处置。二是建立健全从源头抓起的渣土处置管理模式，明确牵头综合管理部门和相关职能部门工作任务，确保工程渣土出土、运输和消纳各环节信息在各部门间及时流转，健全告知、举报制度，加强联合执法，共同研究和解决管理和行业发展中出现的各类问题。三是建立联合执法巡查和区域联动机制。明确牵头部门，相关职能部门参与，建立联合巡查执法制度，定期开展巡航检查，在信息平台尚未建立前，建立信息抄告制度进行消息互通，加强区县市和周边地区的协调联动。联合巡查每月不少于1次，并由牵头部门做好记录台账。日常检查应借助信息化手段和现场巡查，强化对作业点和船舶运输监督检查，加强船舶GPS、AIS动态轨迹抽查和码头现场作业检查，巡查次数每周不少于1次，并建立专项的巡查台账。
（四）一站式服务机制
市民中心或各县市区行政服务中心应明确专用窗口一站式受理渣土水路外运处置的申请。一站式服务的内容可根据场地、管理领导机构（含渣土水运办）以及部门协作机制的设置情况进行统筹安排并适时调整，可包括渣土码头的审批与备案，渣土水运船舶的备案管理，渣土消纳场地的登记审查备案，相关违法违规行为的处罚受理，以及上下游的相关事务等。待时机成熟，可考虑借助建设完善“渣土水运智能监管信息系统”平台，进一步探索渣土水运网上一站式审批。
（五）智能信息机制
建立渣土水运智能监管信息服务系统，一是综合牵头部门定期在信息系统上公布水路外运处置作业点信息，实现联动协作部门间的信息共享，并提供市场信息服务。二是政府相关部门出台相关标准，要求相关企业在合格的渣土运输船舶上安装无源RFID电子标签或二维码（条形码），结合GPS、AIS系统等技术手段，实现对渣土船舶的全方位监管，防止渣土运输船在内河运输中违法中途倾倒渣土。三是建立诚信信息系统，倡导公平公正，通报违规违章，建立企业诚信档案，健全市场准入和退出机制。
（六）公众监督机制
建立公众监督机制，一方面是打通了公众参与渣土水运监督的渠道，一定程度上化解由渣土水运带来的民生问题和矛盾；另一方面也为渣土水运管理提供了另一条信息传达和监管监控的途径。同时，考虑到政府部门人力、财力和精力的限制，渣土水运办或渣土办可聘请专家学者、邻水政府部门事业单位工作人员、社区干部和普通民众作为专家观察员或信息监督员，参与渣土水运的管理与监督，作为智能监控与部门监控的有效补充。
（七）政策法规体系
一是修订完善《杭州市建设工程渣土管理办法》，将渣土水路运输的相关管理要求纳入《办法》，并出台关于《办法》的“实施细则”，严格依法行政，确保有章可循。二是加快制订渣土水运相关标准，如：水运船舶准入条件、渣土码头设置标准、渣土装卸标准等，提高水路外运处置的安全性和规范性。三是研究智能监管系统的配套政策，建立渣土水运的“第三方付款”机制、市场准入和退出机制，以及清运船舶企业的信用档案和业绩记录制度。四是探索渣土水运区域专营模式，通过渣土水运招投标项目开标、投标、评标程序，将区域内所有的工地建设项目渣土承运处置纳入专营实施范围。（施仲凯系杭州市港航管理局副局长、工程师，浙江大学法律专业在职大学本科）
